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  ? 繼北京、上海、天津之後,廣州開啟了新一輪的行政區劃調整。昨天晚上,廣州市正式公佈行政區劃重大調整方案,原蘿崗區和原黃埔區合併為新的黃埔區,從化市、增城市“撤縣並區”,市轄面積7500多平方公里的大廣州正在脫穎而出。
   專家表示,天津等追兵近在眼前,在廣州全力加快發展促轉型、推進新型城市化發展的特殊時間節點,廣州啟動新一輪行政區劃調整規劃,目的是要為廣州下一輪的區域經濟發展中集聚新的能量。
   大廣州如何激發新活力?
   14年來,廣州歷經3輪行政區劃調整。
   2000年,廣州市組織開展了全國首個城市總體發展規劃,明確了“北優、南拓、東進、西聯”的空間發展戰略,其後延伸增加了“中調”的內涵。為配合這一戰略的順利實施,廣州市先後啟動兩輪行政區劃調整:第一輪,2000年,番禺、花都撤市改區,廣州變身為濱海城市,市區面積由原來的1443. 6平方公里擴大到3718. 5平方公里,為“南拓”奠定基礎;第二輪,2005年4月,撤銷東山區、芳村區, 設立南沙區、蘿崗區,深度實施“南拓、東進”。而擴容之後的越秀、荔灣兩區,則承擔起“中調”使命,發展服務業,復興老城區。
   回顧2000年的番禺和花都撤市設區,廣州市轄區面積就從1000多平方公里變成了近4000平方公里,極大地拉開了城市的骨架和格局,形成對深圳、佛山和東莞等的競爭優勢。
   2013年,廣州不僅面對“京滬廣”三城的保衛戰,天津市近幾年因其快速發展,被廣州市視為最大競爭對手。廣州的“第三城”之爭更是愈演愈烈,有觀點指出,這時的廣州迫切需要一次新的意義深遠的區劃調整,讓廣州成為大廣州。
   本輪區劃調整增城、從化的撤市設區,再度讓廣州市下轄11個區的面積從3900多平方公里一躍為7500多平方公里,轄區面積幾乎翻了一番。
   暨南大學教授胡剛說,市區面積擴大一倍多,總面積超越上海,對廣州發展十分有利,會加快城市向東及東北擴展,疏解中心城區擁堵。資料顯示,上海全市土地面積為6340.5平方公里。
   “廣州此時進行新一輪的行政區劃調整,我認為目的是要為廣州下一輪的區域經濟發展中集聚新的能量。”港澳珠三角研究中心副主任林江說。
   專家分析認為,此前,原蘿崗區一直苦於沒有更多地方和空間來承接產業龍頭帶動的產業鏈上下游企業,或者說,受制於發展空間等因素,原來很好的龍頭產業沒有完全發揮其產業聚集和帶動效應。原黃埔區的併入,無疑給這些支柱性產業提供了新的發展空間。
   對於原黃埔區而言,亦彌補了其原有產業結構單一的局限,一直以來,原黃埔區都處於“老工業區”的印象,僅有石化、造修船等重化工業,與廣州新型城市化發展戰略規劃相去甚遠。
   另外,由於增城和原蘿崗區接壤,增城又已形成了以物流、汽車產業為主的現代產業集群區,撤市建區之後的增城,在土地總體利用、產業規劃和國民經濟規劃方面,都將全部按照廣州市總體規劃統籌安排。那麼,並區之後的黃埔在理順原有兩區產業佈局之後,還將有可能和增城產業集群形成呼應,從而形成廣州經濟發展的超級發動機。
   林江認為,不可忽略的問題是,新設立的增城區和從化區的土地規劃權、資源規劃權、行政審批權可能會大大被削弱,無論是增城區政府還是從化區政府,只是市政府的派出機構,而不再是原先所保留的縣級市的建制,可能什麼事情都需要得到市政府的批示和許可,這一方面可能強化了市政府對於廣州市相關行政區劃的經濟和產業資源的整合能力,但是另一方面,也可能弱化了增城和從化作為地方政府在產業發展、資源整合方面的積極性和主動性,可以說利弊兼有,關鍵在於廣州市如何在行政區劃調整後揚長避短。
   增城、從化撤市建區,對廣州而言帶來最大的利好之一還有撤市建區之後的廣州地方稅收增多,而直接推動廣州財政收入的增加。業內人士分析稱,增城、從化從“縣級市”轉變為“廣州行政區”,其地方稅收返還主體不一樣,前者是縣級市直接與省分成,後者這是由市和省分成。這意味著,廣州在財政收入方面增加了兩個重要的經濟“發動機”。
   增城從化如何加速城市化?
   增城、從化撤市並區後,將面臨著城市化的挑戰。在此之前,由於區縣規劃建設不統一,重大基礎設施,尤其是重大交通設施建設投入相對不足,影響了兩縣發展,制約了市域一體化。由於區縣政策差異,兩縣的交通、教育、就業等福利保障水平和公共服務水平低於市區居民,社會保障和公共服務難以同城同待遇。
   “以前說入戶廣州,是不包括增城、從化的。”增城市民陳小姐說,撤市改區,增城、從化的戶籍也會更有吸引力。“過去增城、從化的戶口要轉為中心城區的戶口是很難的。”黃石鼎指出,撤市改區,這些地區的戶口與中心城區一致,含金量也自然加大,增城、從化戶口流動到中心城區的門檻也會下降。這對於增城、從化兩地吸引高端人才、發展產業也是一大利好。隨著戶口同城,招聘待遇也同城,有利於人才流動,增加當地人口的就業機會。
   受訪者認為,增城、從化撤市並區後將納入廣州全市統籌的範圍。市民陳小姐表示,增城的醫保與中心城區有差別,新農合的覆蓋範圍也不一樣,希望並區之後能夠向中心城區看齊。
   增城、從化與廣州中心城區距離較遠,目前兩地市民到市區多數是乘坐客運班車。受訪的市民大多期盼撤市改區後能與中心城區一樣,享受公交服務。黃石鼎表示,公共服務、資源的配置和推廣會有一個時間段,但是從大的趨勢看,增城、從化兩地的公交將會納入廣州城市總體規劃,原來的長途班車,將轉化成市內公共交通,而且伴隨著地鐵線路延伸,兩地居民到市區將會有更實惠、更便捷的公共交通工具。
   在暨南大學教授胡剛看來,原來增城、從化財政相對獨立,大型交通基礎設施等不一定能得到廣州市裡出錢支持,難以統籌規劃共建共享;改區後關係更親密,交通設施如BRT甚至都可以建到新塘,區域融合、市民融合都會加速。
   廣州市區豐富、高端的教育、醫療資源,令多數增城、從化的居民艷羡。“在教育方面,廣州市區與增城、從化之間存在著壁壘。”增城市民陳小姐指出,她中學階段的統考只是在增城範圍內進行,而且“小升初”、中考也只能報考本地的中學,撤市改區也許會使教育資源的配置更趨合理。“從大的原則講現在還是鼓勵‘就近入學’。”黃石鼎則指出,預計將來廣州會向增城、從化兩地的教育投入更多公共財政,使其規模和層次相應提升。
   在醫療方面,雖然從化、增城已經開始建設三甲醫院,但當地市民還難以享受到高端的醫療服務。“醫療資源和老六區是沒得比的。”陳小姐說,當地居民確實期盼撤市改區之後能夠改善這一局面。
  ?蘿崗黃埔並區之後如何整合?
   2005年廣州市行政區劃調整時成立了蘿崗區,當時就從黃埔區划了一塊地歸入蘿崗區的區域;八年後,黃埔和蘿崗合二為一,整合為新的“黃埔區”,似乎印證了“分久必合”這句話。
   蘿崗區和黃埔區緊緊相鄰,但兩區在各方面存在很大差距。蘿崗區面積90.95平方公里,人口只有21.25萬,地廣人稀;而黃埔區393.22平方公里的土地上卻有30.03萬人口,地少人多。近年來蘿崗區苦於“產城不協調”,需要引進居住人口增加城區活力,合併之後,人口居住佈局有望趨於平衡。
   在區域經濟方面,蘿崗和黃埔也有很大的差別。2013年,蘿崗區累計完成地區生產總值1892.1億元,財政收入543.1億元,均排名全市前列;而黃埔區財政預算收入17.14億元。一位黃埔區幹部告訴記者,多年來,以石化產業為龍頭的黃埔區一直是廣州市財政收入最少的區,以至於區里沒有足夠的財力進行基礎設施、公共服務升級,“就連修條路都捉襟見肘”。黃埔蘿崗整合,有助於補充黃埔財力上的不足,也能帶動該地區基礎設施建設。
   在產業結構上,蘿崗區主要發展高新科技產業,擁有中新知識城、科學城等重大平臺,而黃埔區主要是石化產業和較低端的倉儲物流業。新區帶老區,有望帶動黃埔產業轉移和升級。
   林江表示,蘿崗區與黃埔區合併之後,兩個區原先的基本公共服務的資源應該存在著整合的必要性,譬如說區的行政中心合二為一,可能騰出更多的土地資源和空間資源去謀劃新黃埔區的基本公共服務新格局;其次,蘿崗區原先的策略可能是與廣州開發區甚至南沙新區進行資源整合的,目前被合併到黃埔區後可能也需要調整策略,但是這的確存在著新黃埔區與南沙新區及廣州開發區,包括中新知識城之間的關係,其中也隱含如何合理佈局區域之間的基本公共服務資源以及如何配合新城鎮化戰略下人口的遷移,如何為這些新遷入的人口提供適切的優質的基本公共服務。
  “這並非簡單地把兩個區合併,財政資源合併就可以解決得好,需要從長計議進行合理分配和佈局。”林江說。
   幹部如何分流調整?
   廣州啟動新一輪區劃調整後,大量公務員的調整成為焦點,一方面蘿崗、黃埔兩地公務員面臨分流安置的問題,另一方面從化、增城的公務員則有望就地升級。
   黃埔區政府一位處級幹部告訴記者,合併後,人員定會精簡,自己位置還能否保住,是大多數幹部最關心的問題。“反正大家心裡都明白,都各顯示神通趕快為自己找後路”。他告訴記者,雖然很多人都有危機感,但後來打聽到並區對人員分流會有一些優惠政策,於是大家心才安定下來了。
   而增城和從化的行政級別有所提高,相關公務人員會坐地升級。增城一位科級幹部告訴記者,原來從化與市區進行幹部交流,因為級別不對等,增城幹部只能破格提拔後才能過去,以後級別對等了,交流更方便。但是,他也表示,有一部分黃埔的幹部可能將分流到增城,是否增城所有公務員就地升級暫時也沒有定論,大家內心也有危機感。
   黃石鼎建議,撤市並區後,中心城區的幹部與增城、從化的幹部實行交流,畢竟中心城區的城市化水平高,幹部交流可以給增城、從化帶去更多管理經驗,有助於當地城市化。
   專家表示,應該通過區劃調整配置,促進行政管理和公共服務機制方式的轉變,提高服務公眾的水平和質量,從長遠看進一步減輕財政負擔,減少人員開支,降低行政成本。
   增城從化會否限購?
  ? 廣州行政區域的變動將如何影響樓市?增城、從化是否限購?房價會不會應聲上漲?……一系列問題備受關註。
   廣州房地產專家鄧浩志表示,從化增城兩地撤市建區利空利好目前還難以判讀。“對從化居民而言一夜間都成了‘廣州銀’,戶籍價值提升不容置疑。”但同時也要考慮到建區後從化是否跟隨廣州實施限購政策。鄧浩志認為,從發展角度看,從化增城兩地撤市建區不會改變從化的定位與規劃,政府也不見得有資源傾斜,所以對於市場應該沒有實際變化。對於廣州市行政區域調整,保利地產廣東公司董事長餘英在其個人微博上表示:“早知道了,所以我們早已經行動了”。而廣州某大型品牌上市房企營銷負責人表示,從化增城撤市改區後,如果轉而執行限購政策,肯定對區域樓市有相當影響。以該房企在從化的大型住宅項目為例,以往成交中有六至七成為廣州市區買家。由於從化距離市區相對較遠,一直以生態優美為賣點。這類買家多是出於改善居住和休閑度假需求前來置業,往往已是多次置業。如果執行限購,對定位休閑度假的該樓盤產生不小影響。
   該營銷負責人也表示,目前還不清楚從化增城會否執行限購,他們還未收到政府的正式通知。如果執行限購,將不可避免對區內樓盤的全年銷售目標預期進行調整,此外也將在營銷手段上適時進行調整,儘量將政策衝擊影響減至最小。該開發商也表示,公司依然看好廣州樓市未來發展,今年將加大在廣州的項目佈局。例如在蘿崗黃埔合併而成的新黃埔區,或者其他樓市開發熱點區域,乃至舊城改造項目,只要有好的地塊項目,都會繼續去積極爭取。
   合富輝煌首席分析師黎文江對於此次廣州行政區域的變化也有自己的觀點。“我認為,從化是不會取消限購的。”按照他的分析,去年廣州十區二市的一手住宅成交有1000多萬平方米左右,而從化增城的成交就占了其中的300多萬平方米,占比率達到30%,從量來看還是比較大的。“這兩個區域的大部分購買力還是廣州買家,如果實行限購對於緩和需求壓力和控制房價水平都會有很大的影響。”此外,黎文江提出,全國很多大城市在限購問題上都不會一刀切,都是主城區限但放開近郊區域。“即使是從化增城撤市變區,也應該會走這樣的路子。”
  ?專家分析中國社會科學院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛:行政區劃要與城市發展戰略規劃匹配
  ?倪鵬飛認為,廣州近三輪行政區劃調整,與城市發展戰略規劃的更新重構密切相關。“行政區劃必須適應城市發展戰略規劃的轉變,為實施戰略規劃提供治理體系支撐。”
  ?“新一輪區劃調整,主要著眼於廣州‘123’城市功能佈局規劃的實施。”倪鵬飛說。“123”被表述為“一個都會區、兩個新城區、三個副中心”,“三個副中心”分別為花都、增城、從化。倪鵬飛認為,增城、從化撤市建區,有利於廣州市“一盤棋”考慮城市的高水平規劃建設,通過打破行政分割、理順治理體制、合理配置資源,助推市場一體化、城鄉一體化。
  ?“拿從化來說,在新的功能佈局中,它強調生態優先,但一級政府一級財政,它也有發展區域經濟的壓力。納入廣州市區管轄後,廣州可以通過全市統籌的方式,在公共財政、基礎設施方面加大對從化的投入,確保其實現新的功能定位。”倪鵬飛說,廣州中心城區擁堵嚴重、“規模不經濟”效應初顯,提升增城、從化的城市化水平,激活其產業發展空間,既有利於紓解中心城區的人口,也有利於廣州形成新的區域增長極,真正實現多組團、多中心發展。
  ?倪鵬飛表示,行政區劃調整意味著利益關係的重組,如非常關鍵的財稅體制就面臨調整。“儘管這是一個行政行為,但必須借鑒、模擬市場化的原則來確立利益補償、分權讓利機制。”
  ?“大家都知道1+1大於2 這個道理,但誰贏得多、誰贏得少?要客觀衡量利益各方的投入、收益,資源配置的大小、難易,在自主、平等基礎上協商一致。”倪鵬飛說。
   知名政經評論員金心異認為,十八屆三中全會提出了國家治理體系和治理能力現代化這一重大命題,城市治理是其關鍵一環,廣州有必要藉此機會梳理、思考自身的治理體系是否科學合理。“廣州與深圳不一樣,其轄區面積遠超深圳,而且是‘城鄉共治’,即既有城市治理,也有鄉村治理。在這種情況下,單一城市的‘兩級政府、四級管理’體制是否適合廣州?需要認真評估。”
   金心異直陳,撤市建區之後,廣州不能“學壞”,走政府主導、依靠土地空間要素實現粗放型增長的老路。“工業化初期可能有效,工業化後期必須靠效率提升發展服務業。”
   “黨的十八屆三中全會決議提出了政府治理的理念,即把屬於市場的功能要還給市場,而政府則要做好服務市場、服務企業、服務經濟的工作,問題是,目前的廣州市新一輪的行政區劃調整到底是有利於政府治理理念的落實以及政府職能轉變,還是會讓政府變得更加凌駕於市場機制之上,我認為這取決於行政體制的改革和政府機構的改革是否與行政區劃的調整同步進行。”林江說。
   專家表示,“北上廣”等核心城市行政區劃調整不僅是城市的結構調整和功能升級之舉,更對其他城市有示範作用。
   南方日報記者 張西陸 黃少宏 胡良光 黃偉 曾妮 李廣軍 蔣勁勁 劉茜 鄭佳欣 陶達嬪
   專題統籌 鄭佳欣 曾妮  (原標題:啟動新一輪行政區劃調整 大廣州脫穎而出)
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